Le blog de Michel

« J’engagerai une nouvelle étape de la décentralisation » : promesse n° 54 du candidat Hollande.

Où en sommes-nous aujourd’hui ? Après une dizaine de versions, le projet de loi qui sera soumis au gouvernement est sorti : 175 pages et 122 articles, excusez du peu ! Et pour dire quoi ? Pas grand-chose, sinon qu’on ne changera rien à l’empilement des collectivités auquel le citoyen ne comprend rien, mais qu’au contraire on va créer un nouveau niveau (les Métropoles) et surtout instituer de nouvelles instances de concertation aux niveaux national et régional.

Et ça se complique encore puisque le Président du Sénat réclame une « concertation » et une « réflexion pluraliste » avant l’examen du projet de loi « Lebranchu » juste pour faire durer un peu plus le plaisir (5 mois supplémentaires)  http://reformecollectivites.wordpress.com/2013/03/21/la-concertation-maladie-chronique-de-la-decentralisation/et sans doute vider encore un peu plus de son contenu un projet qui en manquait déjà singulièrement.

La Région Bretagne s’en mêle

C’est la seule Région de France a avoir débattu sur la décentralisation, ce qui est à mettre à son crédit, mais quand on lit les positions des différents partis représentés dans cette assemblée, on voit tout de suite les limites de l’exercice concrétisées dans le préambule de la contribution qui se veut « une réponse aux attentes exprimées par nos concitoyens qui exigent  une action publique plus efficace, plus pertinente et réactive, plus lisible et moins coûteuse »

Bel exercice de langue de bois, dans la mesure où la constante de ces commissions et comités théodule est précisément de ne jamais demander l’avis des citoyens, étant entendu que seul les élus semblent détenir la vérité sur le sujet de la décentralisation.

Pour le reste, aucun parti représenté dans cette assemblée ne se prononce pour une simplification du mille feuille territorial et chacun s’en tient à la doxa de son parti, ce qui nous donne de belles envolées sur « la liberté des territoires », « la décentralisation atout économique et social contre les carcans nationaux », « la gestion optimisée des dépenses publiques », les pressions des grandes agglomérations et des administrations centrales »…

Seuls deux partis minoritaires (l’Union Démocratique Bretonne et Bretagne Ecologie) se permettent de critiquer le projet de loi jugé « décevant » ou « nécessitant un effort d’information en direction du grand public ».

Pourquoi le projet de loi part en vrille ?

Parce qu’à l’exception des petits partis qui n’ont que peu d’élus, les autres formations politiques ont tout à perdre à réformer et rationnaliser le mille feuille. Les élus des grandes formations ont constamment en tête de ne pas perdre « des parts de marchés », c'est-à-dire de voir diminuer leur nombre d’élus locaux, sachant par ailleurs qu’ils détiennent souvent  eux-mêmes deux, voire trois mandats ou délégations (merci le cumul, assurance pour durer dans le « métier »).

Second motif, les sénateurs qui trouvent précisément leur légitimité dans cet émiettement territorial, qu’ils cultivent en achetant des voix de grands électeurs grâce à la réserve parlementaire, sont loin d’être des acharnés de cette réforme de la décentralisation, sauf pour la plomber.

Troisième raison, le gouvernement ne peut pas se permettre dans le contexte économique actuel de fusionner les collectivités en diminuant leur nombre. Ce serait oublier que les dépenses d’investissement et de fonctionnement des collectivités (pas toujours utiles) bénéficient au secteur économique local. Imaginons que l’on soit obligé de faire moins de ronds points ou de signer moins de Partenariats Publics Privés ou de délégations de service public ! Inconcevable ! Les entreprises s’empresseraient de menacer de licencier des salariés (ou de le faire : cf Véolia qui supprime 1500 emplois parce que des collectivités reprennent la distribution de l’eau à leur compte). Alors, le gouvernement se contente simplement de diminuer les dotations aux collectivités pour cacher la poussière sous le tapis et éviter le choc frontal avec le Medef.

Pourquoi perdre encore du temps (et de l’argent) pour ce projet de loi ?

Economiquement et politiquement, ce n’est pas le moment de réformer sérieusement les collectivités locales (c’est rarement le moment) et les contribuables vont devoir s’habituer à continuer à payer des impôts pour la gabegie financière induite par l’émiettement. Cela peut durer encore longtemps, et on ne pensera même plus à réformer si la croissance revient.

Ce monstre législatif inutile, vide de contenu, sans ambition et qui ne parle quasiment pas de démocratie, de gouvernance locale et de simplification administrative doit être mis rapidement à la poubelle.

L’épisode neigeux que nous venons de connaître aura été une fois de plus l’occasion pour les médias, audiovisuels en particulier, de pratiquer la surenchère dans le commentaire.

Lorsque j’entends parler de naufragés, c’est le Titanic qui me vient à l’esprit et quand on me parle de réfugiés, je vois des cohortes de gens déplacés en raison d’une famine ou d’une guerre.

Dans notre confort occidental, les mots perdent leur sens et on n’hésite plus à parler de naufragés dès que des automobilistes, des routiers ou des utilisateurs de transports en commun sont bloqués temporairement par des intempéries dans leurs véhicules ou sur le quai d’une gare et empêchés de se déplacer librement. Ces naufragés passent à un statut de réfugiés dès lors qu’ils sont extraits de leur condition désagréable pour être conduits soit dans un gymnase communal ou bien dans un hôtel pour les plus chanceux.

Je ne sous-estime pas les désagréments endurés et je n’aimerai pas être moi-même dans une situation de ce type, mais je réprouve cette dramatisation médiatique alors même que la majorité des personnes bloquées accepte ces désagréments passagers et attends le déblocage des réseaux.

Néanmoins, afin de faire le « buzz », on tend complaisamment le micro aux plus énervés, aux plus pressés qui n’ont pas écouté les avertissements de météo France et qui s’empressent de pester contre les institutions, le service public, la DDE qu’on ne voit pas ou la SNCF qui n’informe pas ses clients…

…Et bien sûr d’en rajouter une couche en comparant la France aux pays nordiques ou le Canada, en oubliant de dire que tout ne va pas pour le mieux dans ces pays où ils ne sont peut-être jamais allés.

Le problème de nos sociétés, c’est qu’il faut « que ça tourne ». L’économie ne peut pas se payer le luxe ne serait-ce que d’un blocage d’une journée, alors on prend des risques et on engage des camions ou des véhicules particuliers sur des axes dont il est risqué d’aller en raison des conditions climatiques, et on programme des déplacements en transports collectifs, et ce, malgré les avertissements.

Le résultat est celui que nous avons connu avec ses « naufragés » et ses « réfugiés ».

Sommes-nous prêts à affronter des situations climatiques exceptionnelles ?

Il n’est pas interdit de se poser la question de savoir si nos services publics, les sociétés d’autoroutes, la SNCF ou EDF sont suffisamment armés pour répondre à ces situations exceptionnelles. La réponse est dans la question : dans certaines régions où les aléas climatiques sont l’exception, on ne va pas surinvestir dans des matériels spécifiques pour répondre à des phénomènes climatiques qui ne surviennent que tous les dix ans. Même chose pour les communes rurales qui ont déjà du mal à boucler leurs budgets et qui attendront le dégel, tout simplement en sachant que la solidarité entre voisins permettra d’amortir les désagréments.

S’agissant plus particulièrement des collectivités publiques concernées par ces évènements climatiques, à savoir l’Etat (les DRIRE) pour les réseaux nationaux, les Départements (les ex DDE) pour les routes départementales ou les communes pour les voies communales, il faut savoir que les moyens (c’est surtout vrai pour les services de l’Etat) on été mis au régime sévère du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite du temps de l’ancienne présidence et que cela doit forcément avoir un impact sur les capacités de traitement du réseau en cas d’intempéries. Les départements dirigés par les Conseils Généraux ont, quant à eux bien pris la mesure du « risque électoral » et ont sinon amélioré, du moins maintenu les effectifs transférés par l’Etat sans appliquer la règle du non remplacement de un sur deux. Les communes sont globalement réactives elles aussi, mais leurs interventions sont à la mesure de leurs moyens.

Tout cela pour dire que même en mettant des moyens humains et techniques démesurés par rapport aux situations climatiques normales, il y a de fortes chances pour que les situations exceptionnelles se renouvellent avec les désagréments qu’elles comportent, et il faudra apprendre à vivre avec.

Les grandes gueules

Hormis ceux à qui ont tend complaisamment le micro pour agonir les services publics (certains d’entre eux peuvent avoir par ailleurs avoir applaudi des deux mains la diminution du nombre de fonctionnaires), il existe une autre catégorie, toujours en recherche de polémiques et qui s’empresse de critiquer l’action du pouvoir en place.

Au palmarès des faux culs, on notera les interventions de Jean Louis Borloo et de Dominique Bussereau se plaignant du manque de réactivité du gouvernement faisant ainsi semblant de prendre fait et cause, pour des raisons bassement électoralistes, pour les naufragés gueulards, en oubliant de rappeler qu’ils sont à l’origine du démantèlement des services publics.   

Peut-on raisonnablement croire à une réforme des collectivités territoriales dans de brefs délais ? Non, bien sûr, et ce n’est pas le texte de loi sur la décentralisation qui sera bientôt présenté au Parlement qui nous fera changer d’avis.

Pourtant, les arguments sont là : trop de collectivités, des missions qui se superposent, des dérives financières et des impôts locaux qui augmentent, et par-dessus tout une incompréhension totale du système par le citoyen qui se déplace de moins en moins pour voter aux élections locales.

Or, il n’y a aucune chance pour que l’on réforme le mille feuille territorial, malgré ces tares constatées. Pourquoi ? Des forces conservatrices sont à l’œuvre et empêchent les choses d’évoluer.

Tout part en premier lieu du cumul des mandats et du besoin de se faire réélire ou de trouver un point de chute pour des élus qui sont devenus des professionnels et qui ne veulent rien faire d’autre.

Les mandats nationaux, européens ou locaux (560 000, environ) sont autant de possibilités de poursuivre une carrière politique malgré les aléas des élections. C’est aussi un vivier qui légitime les partis politiques et leur fonctionnement archaïque.

On sait depuis peu que l’application (bien douce) du non cumul des mandats ne sera effective qu’à partir de 2017 et que ce non cumul ne limitera pas dans le temps le nombre de mandats successifs, ce qui perpétuera une caste politique soucieuse de se faire réélire.

Le rôle des lobbies

Le second argument pour dire qu’il n’y aura pas de réforme des collectivités est dans le prolongement du premier. Les lobbies professionnels ou associatifs ont bien compris le pouvoir de nuisance qu’ils détiennent et la fragilité des élus qui cherchent à se faire réélire. Cela se traduit par des reconductions de budgets sans que pour autant l’utilisation et l’utilité des crédits ne fasse l’objet de contrôles efficaces (secteur associatif social, culturel, de la formation,…), ou pour des travaux d’investissements, des délégations de service public, des partenariats publics privés (véritables machines à cash pour les entreprises) ou bien des marchés liés au fonctionnement des collectivités dont l’utilité n’est pas toujours avérée. Le seul argument avancé est que « c’est bon pour l’économie locale ». C’est pourquoi notre pays regorge de ronds points et d’aménagements urbains et que les bureaux d’études et autres experts sont sollicités pour un oui ou pour un non et prospèrent (alors même que les études pourraient être faites en interne aux collectivités).

La puissance de la fonction Publique territoriale

C’est le troisième point de mon raisonnement pessimiste, encore faut-il le nuancer. Les fonctionnaires territoriaux sont au nombre de 1,8 Millions et leur nombre a singulièrement augmenté ces dernières années, sans qu’ils en soient directement responsables. Ce sont en effet les élus, dans leur besoin d’exister dans leurs différentes structures territoriales (un général sans armée n’est rien) qui ont créé ces postes, particulièrement dans le secteur de l’intercommunalité, alors que bien souvent des transferts de personnels de communes vers les intercommunalités auraient pu se faire. Pour compléter ce point ajoutons que le courage des élus en matière de management du personnel n’est pas une vertu reconnue : les fonctionnaires territoriaux votent.

Ils sont également des observateurs pertinents des dérives locales liées à la superposition des collectivités.

Cette puissance de la Fonction publique territoriale s’exprime également au travers des organisations syndicales qui guettent tout transfert ou fusion ou réaménagement des services, susceptibles de réduire leur audience. La cristallisation de craintes pas toujours fondées fait alors partie de la stratégie, et les syndicats obtiennent souvent des compensations financières ou d’avancement de carrière pour les agents pour débloquer les choses. Le paradoxe est alors de constater que pour rationnaliser l’action publique et espérer des économies à terme, il faut d’abord dépenser de l’argent, ce qui pose la question de l’efficacité de la méthode.

Enfin, la puissance de la F.P.T. s’exprime aussi beaucoup au travers de ses cadres dirigeants. Autrefois recrutés parmi la haute fonction publique d’Etat pour tenir les rôles de direction dans les Régions, Départements, intercommunalités et villes importantes, ils proviennent aujourd’hui de plus en plus du corps des administrateurs territoriaux qui sont formés dans une école spécifique à l’instar et à l’égal de l’ENA pour la Fonction Publique d’Etat.

Une diminution du nombre de ces collectivités territoriales se traduirait par une diminution du nombre de postes de cadres dirigeants et par une difficulté pour eux à faire une belle carrière. C’est pourquoi, l’association des administrateurs (leur lobby professionnel) ne propose surtout pas de diminuer le nombre de collectivités territoriales afin de conserver une masse critique de postes.    

Voilà les trois raisons (parmi d’autres sans doute) qui bloquent toute réforme des collectivités territoriales et il n’y a aucune raison d’être optimiste avant longtemps

Que s’est-il passé à Guipry ? Comme leurs collègues du conseil municipal de Messac, ils avaient émis en décembre un vote favorable à la fusion des deux communes en 2014. En raison de la proximité des élections municipales (aucune fusion ne peut intervenir moins d’un an avant les élections), le Préfet leur avait demandé de revoter pour avancer la fusion au 1^er mars 2013.

Le conseil municipal de Messac s’est acquitté de cette formalité en revotant, à l’unanimité et à mains levées, la fusion avec Guipry, alors que les élus de cette commune se sont prononcés majoritairement contre, à bulletins secrets.

Incompréhensible, direz-vous, et vous aurez raison : rien de changé sur le projet qui consiste à fusionner deux communes, simplement séparées par une rivière et dont les habitants et les associations ont déjà pris depuis fort longtemps des habitudes de vie ensemble.

Déjà, en 1973, ce projet de fusion avait été évoqué, mais remis à plus tard, le maire de l’époque de Guipry  préférant parler « d’association », terme qui ne signifie absolument rien sur le plan juridique.

Ce même élu, devenu Maire honoraire, tout en rappelant « qu’il s’était toujours imposé une stricte obligation de réserve », ne s’est toutefois pas gêné de donner son avis dans la presse locale deux jours avant le vote négatif des élus de sa commune.

Florilège de ses déclarations : « A une fusion, je réponds pourquoi pas. Ce serait peut-être une bonne chose » - « Oui, ce serait une ville plus importante, mais ne dit-on pas qu’il vaut mieux un petit chez soi qu’un grand chez les autres ? » - « Je n’ai jamais dit que j’étais contre cette fusion, mais contre la précipitation, oui » - « Ces deux communes ont des mentalités très différentes, à mon sens » - « Je suis d’avis d’attendre les prochaines élections municipales » - etc, etc… Des arguments en béton et très étayés comme on peut le constater !

Bref, pour quelqu’un qui s’est imposé une « stricte obligation de réserve », le constat qui peut être fait c’est qu’il se pose plutôt en fossoyeur du projet en enfonçant les premiers clous du cercueil. En se posant comme « autorité morale, n’a-t-il pas influencé, de manière négative, le vote des élus de Guipry ? Les partisans de la fusion devraient y réfléchir.

Peut-être aussi que les élus de Guipry n’avaient pas besoin de cet avis pour refuser la fusion, davantage fondée sur leurs intérêts électoraux à court terme que sur l’intérêt général. Dans quel ordre et avec qui aller devant les électeurs en 2014, sachant qu’il n’y aurait plus qu’un seul conseil municipal en cas de fusion et donc pas de places pour tous le monde et pour toutes les sensibilités ?

Telles semblent être les véritables raisons de ce fiasco et non l’impréparation du dossier, sachant qu’un comité de pilotage de la fusion avait été créé il y a deux ans.

Les élus de Guipry expriment donc bien l’égoïsme qui se constate à tous les niveaux dès lors qu’il s’agit de rationnaliser quelque peu le mille feuille administratif. Cela s’est concrétisé au sein de la commission départementale de la coopération intercommunale chargée de regrouper les intercommunalités. Cela se manifeste aussi actuellement s’agissant du projet de loi de décentralisation qui ne reverra en aucun cas l’empilement des structures alors qu’il y en aurait bien besoin pour des raisons financières, certes, mais surtout pour des raisons de compréhension du système par les citoyens.

Lorsqu’on lui explique les choses, le citoyen est capable de cibler les enjeux, mais compte tenu des objectifs personnels poursuivis par certains élus, il n’aura jamais accès à l’information et ne pourra pas exercer son droit à la démocratie.

C’est ce qui semble s’être passé à Guipry.

Ceux qui pensaient que cet engagement du candidat Hollande aboutirait à une simplification du mille feuille territorial en seront pour leurs frais : pas question de supprimer tel ou tel ou tel niveau de collectivité locale pour mieux gérer. Le lobby des élus locaux aura été le plus fort ainsi que les partis politiques qui voient dans le nombre de collectivités et de sièges l’occasion de se refaire en cas de défaite électorale à tel ou tel niveau.

Depuis cet été et l’interview donnée par la Ministre Lebranchu, on savait déjà qu’il n’était pas question de modifier en profondeur le système. La publication de l’avant-projet de loi « de décentralisation et de réforme de l’Etat » le confirme.

Que ressort-il des premières pages de ce document ?

Cela commence fort avec l’article premier qui prend tout de même cinq pages et qui institue le « Haut Conseil des Territoires », instance purement consultative auprès du premier Ministre, autrement dit un « Machin » supplémentaire, à l’heure où le gouvernement nous dit qu’il va supprimer des commissions qui ne servent à rien et des agences qui font doublon.

Ce haut conseil, à défaut de servir à quelque chose puisque le premier ministre ne sera pas tenu de suivre ses avis, aura toutefois le mérite de permettre au gouvernement le recyclage d’élus méritants en leur distribuant des postes.

Et cela continue avec les articles 2 à 4 qui instituent les « conférences territoriales de l’action publique », qui constitueront le cadre territorialisé du dialogue entre les collectivités territoriales et l’Etat.Puisque qu’on ne supprime aucun niveau, il est donc nécessaire de créer une nouvelle instance qui ne servira pas à grand-chose, mais qui permettra aux élus qui raffolent des réunions en tous genres de se rencontrer de temps en temps. C’est logique !

Pour couronner le tout, l’article 7 rétablit la clause de compétence générale des collectivités qui leur permet d’intervenir dans tous les domaines, alors que la loi de décembre 2010 voulait limiter leur action à des compétences ciblées par niveau.

Signalons enfin, sur cette première partie de texte, la création d’une nouvelle commission consultative (la troisième) chargée de vérifier « l’impact des normes obligatoires ».

Et le citoyen dans tout cela ?

Il faut arriver à la page11 de l’avant projet (qui en comporte 71) pour découvrir 7 lignes seulement qui instituent un droit de pétition destiné à faire inscrire un projet de délibération ou l’organisation d’une consultation à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante. Cela confirme bien que la nouvelle étape de la décentralisation est avant tout une affaire d’élus et de partis et que le citoyen ne représente rien dans le débat.

L’approfondissement de la décentralisation

Les articles 9 à 50 traitent de la répartition nouvelle de compétences entre l’Etat et les collectivités, d’où il ressort que c’est la Région qui en est le bénéficiaire principal et le Département le grand oublié.

On notera, qu’en matière de transport, plutôt que se s’attaquer aux racines du mal, c'est-à-dire l’émiettement de cette compétence, on crée un syndicat mixte des transports qui regroupe les autorités organisatrices de la « mobilité durable », autrement dit un nouveau « machin » dont l’utilité est loin d’être avérée. 

On notera également une disposition instituant le « plan d’urbanisme intercommunal » se substituant aux plans communaux, autrement dit une disposition qui a toutes les chances d’être retoquée par les maires/parlementaires cumulards lors de l’examen du projet en Assemblée.

Les nouveautés concernant les intercommunalités

Ne vous réjouissez pas trop vite, ces nouveautés ne concernent pas l’ensemble des intercommunalités qu’il conviendrait de revoir dans leurs périmètres géographiques et leurs compétences, mais seulement une quinzaine de grandes agglomérations.

Sont ainsi instituées trois « euro métropoles », Lille, Lyon et Marseille, et une dizaine de « communautés métropolitaines », représentant chacune un ensemble de plus de 400 000 habitants, dont Nice, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes,…qui bénéficieraient de compétences élargies et pourraient exercer en lieu et place des départements et des régions certaines de leurs  compétences.

Autrement dit, si les départements concernés acceptent un transfert de leurs compétences vers ces nouvelles intercommunalités, leurs rôles et leur influence seraient réduits à la portion congrue, ce qui est peut être l’effet recherché et préfigure leur disparition, soit en se fondant dans ce dispositif, soit par fusion entre les départements d’une même région avec celle-ci à l’instar de ce qui se passe actuellement en Alsace.

Un coup pour rien

Ce projet de loi ne résout rien et n’améliore pas grand-chose. C’est un projet de loi de transition, en l’attente de l’assèchement des ressources financières des collectivités par l’Etat qui les obligera à se réformer sous la contrainte.

Que restera t-il des quelques mesures intéressantes du projet (plan d’urbanisme intercommunal et euro métropoles et communautés métropolitaines) après le passage au Sénat et à l’Assemblée Nationale ? Pas grand-chose sans doute, sauf un texte creux instituant des commissions et des comités « Théodule » faisant la part belle à l’égoïsme des élus et oubliant superbement les citoyens.

On aurait pu faire l’économie de ce projet et le remplacer par un autre dont l’article unique aurait ainsi été libellé :

«L’organisation des collectivités locales et des Etablissements publics de coopération intercommunale est inchangée jusqu’au constat de la faillite financière du système. Les citoyens sont tenus de faire confiance aux élus pour l’atteinte rapide de cet objectif ».